Los plazos de la ley de amnistía: cuándo entrará en vigor y qué pueden hacer los jueces

La proposición de ley de amnistía entrará en vigor el mismo día de su publicación en el Boletín Oficial del Estado (BOE). Los tribunales y los órganos administrativos y contables implicados, con casos vinculados al procés, deberán aplicarla con carácter "preferente y urgente" en un plazo máximo de dos meses.

El PSOE ya ha registrado en el Congreso la nueva ley de amnistía bajo el título de 'Ley orgánica de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña', y lo ha hecho en solitario, sin la firma de sus socios de investidura. La iniciativa iba a llevar la firma de Sumar y de los socios independentistas de Esquerra (ERC), Junts y Bildu y de los nacionalistas del PNV y del BNG, pero no ha sido así. Al final la firma es solo del PSOE.

En su presentación, el PSOE ha solicitado que se tramite por el procedimiento de urgencia, lo que reduciría los plazos a la mitad. Esto haría posible que el texto, una vez aprobado, se remitiese al Senado en menos de un mes.

Antes deberá deberá recibir el visto bueno de la Mesa del Congreso, lo que se conoce como calificación, un trámite que, en principio tendrá lugar el martes de la próxima semana y que no debería suponer un problema en tanto que el PSOE y sus socios cuentan con mayoría.

La decisión sobre la tramitación urgente corresponde precisamente a la Mesa del Congreso, por lo que se da por hecho que los plazos que se fijen para la iniciativa se reducirán a la mitad.

La presidenta del Congreso, Francina Armengol, ha explicado que esta proposición de ley orgánica seguirá el "curso normal" de todas las iniciativas parlamentarias, lo que implica que, aunque se haya registrado este lunes la Mesa del Congreso no la calificará en su reunión de este martes, sino que la previsión es que lo haga el próximo día 21 de noviembre.

Al ser una proposición de ley de grupos parlamentarios, el texto no lleva informes del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) o del Consejo de Estado que serían obligatorios para el Gobierno si se hubiera presentada como proyecto de ley del Ejecutivo.

Una vez registrada la ley de amnistía se abre un período en el que el texto debe pasar por las Cortes para su aprobación definitiva. Con la tramitación de urgencia, los diputados tendrían una semana para presentar enmiendas, que pueden ser a la totalidad o al articulado. Si hay enmiendas a la totalidad se debaten en pleno. Una vez decaigan, la comisión correspondiente donde se debate la ley nombrará una ponencia que tendrá una semana para redactar un informe sobre la ley, en el que se pueden incluir las enmiendas que acuerden los grupos.

Superada la fase de ponencia, la ley se debate artículo a artículo en comisión, donde también se pueden incorporar nuevas enmiendas y se emite un dictamen que se debe debatir en pleno. Una vez el pleno apruebe el texto este da el salto al Senado, donde se pueden introducir modificaciones que, en tal caso, obligan a una revisión del Congreso antes de su aprobación definitiva.

Este tipo de proceso suele tardar alrededor de un mes en su paso por el Congreso de los Diputados, mientras que en el Senado el tiempo se dilataría debido a la reforma propuesta por el PP para alargar hasta dos meses la tramitación de dicha proposición. Los socialistas planean recurrir al Tribunal Constitucional para anular dicha reforma, por lo que el plazo definitivo de tiempo quedaría en el aire.

La ley de amnistía deja sin efecto las medidas cautelares. Esta ley implica anular la "responsabilidad penal, administrativa y contable" de los condenados, procesados e investigados por delitos vinculados con el proceso soberanista de Cataluña durante una década, entre el 1 de enero de 2012 y el 13 de noviembre de 2023, en cualquier juzgado o tribunal del territorio nacional.

Desde el Tribunal Supremo hasta la Audiencia Nacional pasando por el TSJ de Cataluña y todos los jueces que instruyen, juzgan o han condenado estos hechos están obligados a aplicar la Ley. Pero tienen en sus manos paralizar temporalmente su decisión si consideran que la ley es inconstitucional. En este sentido pueden dirigirse al TC y plantear una cuestión de inconstitucionalidad, lo que dejaría en suspenso la decisión concreta del juez en cuestión, a la espera de que el órgano de garantías le resuelva sus dudas sobre el encaje del texto en la Carta. 

La proposición conocida este lunes para amnistiar al independentismo catalán --desde el 9-N al 1-O-- trata de blindar la futura ley frente a las acciones que jueces y tribunales puedan emprender para paralizar temporalmente su aplicación a los casos concretos que tienen entre manos, al eliminar los "efectos suspensivos" de los recursos que puedan presentarse contra la misma.

Hasta ahora, se vislumbraban dos vías con las que jueces y tribunales podían impedir, al menos temporalmente, que la ley de amnistía se aplicara a los casos que llevan y se ven afectados por la misma: la cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional (TC) y la cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la UE (TJUE).

La vía nacional desemboca irremediablemente en el TC, ya que es la puerta a la que deben llamar tanto jueces y tribunales como políticos para tumbar la medida de gracia bajo el argumento de que no cabe en la Constitución.

Las fuentes jurídicas consultadas por Europa Press señalan que esta es la opción preferente del Tribunal Supremo (TS), donde se juzgó y condenó a 12 líderes del 'procés', entre ellos el ex vicepresidente catalán Oriol Junqueras, y donde sigue abierta la causa contra el ex presidente catalán Carles Puigdemont y sus ex consejeros fugados por el 1-O.

Con el marco jurídico actual, si el Supremo planteara una cuestión de inconstitucionalidad, la ley de amnistía no quedaría suspendida con carácter general, pero sí se paralizaría su aplicación a los casos concretos donde se planteen dichas cuestiones hasta que el TC resolviera sobre el fondo del asunto.

En el caso de los condenados, la competencia para hacerlo recaería sobre el tribunal sentenciador, mientras que para Puigdemont y los demás prófugos correspondería a la Sala de lo Penal del TS, porque al tratarse de un procedimiento de sumario es quien debe concluirlo. No obstante, la proposición de ley dice que los jueces y tribunales serán quienes decidan si la ley de amnistía aplica a los casos que tienen sobre la mesa "con carácter preferente y urgente" en un plazo máximo de dos meses, "sin perjuicio de los ulteriores recursos, que no tendrán efectos suspensivos". Aunque el uso del término "recurso" resulta confuso, las fuentes jurídicas explican que cabe entenderlo como una alusión a la cuestión de inconstitucionalidad, ya que ningún recurso tiene carácter suspensivo por sí mismo a no ser que se pidan y concedan unas medidas cautelares en ese sentido.

De esta forma, la proposición permitiría eludir la suspensión automática de la aplicación de la ley al caso concreto que provocan las cuestiones de inconstitucionalidad, una reforma legal por "la puerta de atrás" que las citadas fuentes avanzan que el Supremo también peleará en la sede de Domenico Scarlatti.

En el caso del Tribunal de Cuentas (TCu), donde se sigue causa contra 35 ex altos cargos de la Generalitat por el supuesto desvío de fondos para los gastos del 1-O y de la acción exterior enmarcada en el 'procés', fuentes del órgano fiscalizador no descartan que pueda presentar también una cuestión de inconstitucionalidad. Subrayan, sin embargo, que no hay precedentes porque el TCu nunca lo ha hecho. Las mismas fuentes explican que hay doctrina que contempla esta posibilidad, pero aseguran que también hay dudas jurídicas al respecto. Insisten en que habrá que esperar a que la eventual ley de amnistía entre en vigor para poder estudiar su impacto en el procedimiento.

De momento, está previsto que el TCu celebre el 17 de noviembre el juicio contra Junqueras, Puigdemont, el también ex presidente catalán Artur Mas y otros 32 ex cargos. Las fuentes consultadas recuerdan que las defensas y/o acusaciones --ejercidas por la Fiscalía y Sociedad Civil Catalana-- aún pueden pedir a la consejera de cuentas que suspenda el juicio ante la existencia de una proposición de ley que contempla la amnistía para esta causa, aunque al mismo tiempo señalan que no está claro que ésta se decante por suspenderlo, dado que la ley no estará aprobada aún.

Cabe recordar que en esta causa la Fiscalía reclama 3,1 millones de euros de forma conjunta y solidaria a los 35 encausados tras rebajar las estimaciones iniciales del propio TCu, que había previsto una responsabilidad contable de unos 9,5 millones de euros. Sociedad Civil Catalana, por su parte, reclama 5 millones de euros a 11 ex altos cargos del Govern.

Además de jueces y tribunales, los políticos también podrán acudir al TC. Podrán hacerlo vía recurso de inconstitucionalidad quienes cuenten con al menos 50 diputados y senadores, lo que con la actual configuración parlamentaria reduce la lista al PP. Y los gobiernos y asambleas de las comunidades autónomas, desde donde también se auguran movimientos por parte de las regiones gobernadas por los 'populares'.

Sin embargo, los recursos de inconstitucionalidad no provocan la suspensión automática ni de la ley de amnistía en sí misma ni de su aplicación a los casos concretos. Para conseguirlo, quienes impugnen tendrán que pedirlo expresamente en unas medidas cautelares que tendrán que ser acordadas por el TC. En todos los procedimientos que puedan llegar a la corte de garantías intervendrán tanto la Fiscalía, a través de la emisión de informes donde fijará su posición sobre la ley de amnistía, como la Abogacía del Estado.

Otra de las armas contra la ley de amnistía es la cuestión prejudicial ante el TJUE, que solamente pueden formular los jueces y tribunales que lleven causas afectadas por la medida de gracia si consideran que atenta contra el derecho comunitario.

La pregunta a la corte europea también deja en suspenso el caso concreto hasta recibir respuesta y sobre esto las fuentes jurídicas subrayan que seguirá siendo así porque viene recogido en normas comunitarias que no pueden modificarse a través de la ley de amnistía.

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